La partecipazione dei cittadini all'azione amministrativa, nell'era dell'amministrazione digitale

Résumé

El objeto de este trabajo se relaciona idealmente con el tema de la digitalización de la administración pública, que se puede resumir en la fórmula de eGovernment, es decir del gobierno electrónico, con la que se hace referencia a un conjunto de políticas, normas y prácticas destinadas a digitalizar los aparatos del Estado. A este respecto, parece obligado subrayar que la amplitud del tema exige una restricción del ámbito de investigación: en este sentido, el presente trabajo se dedica exclusivamente a la parte de la administración electrónica que representa la automatización de los procedimientos administrativos mediante la digitalización de los mismos . La elección de este campo de investigación está determinada por la difusión de aplicaciones informáticas en la acción de las administraciones públicas. Se trata de una tendencia que se afirma bajo el impulso político-normativo interno y supranacional, basado en el supuesto de que la utilización de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) pueda simplificar, racionalizar y hacer más eficaz la actuación de los organismos públicos en su relación con la colectividad. En efecto, en los últimos años se ha asistido a un crecimiento exponencial de soluciones electrónicas, aumento debido también al desarrollo de la inteligencia artificial (IA). Estos últimos son programas informáticos particularmente complejos, que reproduciendo capacidades humanas permiten digitalizar todo el arco procedimental de la actividad administrativa, englobando la decisión final. Por el momento, al menos en Italia, se trata de aplicaciones esporádicas. Sin embargo, esta exigüidad no exime al jurista de verificar la compatibilidad de tales procedimientos automatizados digitalmente con el marco normativo vigente. En este sentido, el trabajo tiene por objeto la “medida administrativa automatizada”: es decir, el procedimiento de formación de la decisión administrativa confiado a un software, en el cual se introducen una serie de datos, para llegar a la decisión final mediante la automatización del procedimiento. Más concretamente, la principal cuestión que subyace a esta investigación es la compatibilidad del procedimiento automatizado con las normas y principios que garantizan la participación del individuo en la actividad administrativa procedimental. Como ha puesto de manifiesto recientemente la jurisprudencia, «la utilización de procedimientos “robotizados” no puede ser motivo para eludir los principios que conforman nuestro ordenamiento y que regulan el desarrollo de la actividad administrativa» . Hay que tener en cuenta que en la legislación italiana - tal como la interpretan los jueces y la doctrina - el concepto de participación administrativa de los ciudadanos tiene un significado más amplio que en el contexto español. Más concretamente, con el concepto de garantías de participación administrativa se define en el contexto italiano el conjunto de derechos que el particular tiene ante el procedimiento administrativo, es decir, el derecho de acceso a los actos, el derecho a la notificación de inicio del procedimiento, la posibilidad de presentar escritos y documentos, etc. (más detalladamente en el capítulo 3). Para intentar resolver esta cuestión, el trabajo se basa en la necesaria reconstrucción del marco de referencia, normativo y jurisprudencial. Capítulo I - La relación entre la técnica y el derecho en la era digital: premisas empíricas y metodológicas En detalle, el CAP. I define brevemente el contexto empírico, representado por la era digital. Como se ha observado con autoridad , las características de esta época pueden resumirse en el tratamiento digital universal de la información: las distintas representaciones analógicas de la información se ven superadas por una única representación digital. Al mismo tiempo, asistimos a la afirmación de un procesador digital universal: toda la información que hemos mencionado brevemente puede ser procesada por un único aparato, el ordenador. Estos fenómenos se unen dando lugar a la automatización exponencial de los procesos: la información es procesada de forma autónoma por los ordenadores mediante el desarrollo de programas altamente sofisticados que reproducen complejas capacidades humanas. Por lo que más interesa aquí, este fenómeno está afectando en última instancia a las administraciones públicas (a.p.), que dependen cada vez más de procedimientos digitales automatizados. Además, se difunde una red digital universal: Internet conecta masivamente los ordenadores que pueden así intercambiar la información que procesan. Para que estos procesos puedan realizarse, es necesario recurrir a una sofisticación de la realidad, que en sí misma analógica se ha convertido en medida digital, o sea “numérica”. Se trata de una transformación a través de una ciencia particular llamada informática. En este sentido, para evitar posibles malentendidos, el tratamiento introduce una definición de los dos conceptos fundamentales de “programa informático” (software) y de “algoritmo”. Se trata de una primera opción metodológica que generalmente es rechazada por la ciencia jurídica. El trabajo, por el contrario prueba a demostrar la bondad de este enfoque para el jurista moderno. La utilidad del método elegido emerge a lo largo del Capítulo, ya que permite, por una parte, resaltar la relación entre lenguaje jurídico y lenguaje informático; por otra parte, destaca los principales obstáculos vinculados a la opacidad de los programas informáticos inteligentes con respecto a la intrínseca explicabilidad propia del Derecho. Así pues, se analizan los límites de la relación entre el lenguaje lógico y el lenguaje natural, en un intento de ofrecer una base reconstructiva para un debate futuro, más atento a la traducción digital del lenguaje y del razonamiento jurídico. A pesar de que el debate sobre estos temas no ha llegado a determinaciones precisas, la práctica ha anticipado algunas conclusiones teóricas y se asiste a la proliferación de actividades jurídicas realizadas mediante programas informáticos, siguiendo la lógica del “basta que funcione” . Entre estas hipótesis el trabajo se detiene sobre el reciente caso judicial de la c.d. Buena Escuela o más técnicamente L. 13 julio 2015, n. 107. Se trata precisamente de la previsión de un par extraordinario de contratación dirigida a profesores públicos y gestionada a través de un procedimiento automatizado confiado a un software privado. El caso es el banco de pruebas para probar la reflexión teórica y metodológica surgida durante la tramitación. La utilidad del examen de la controversia reside en la aparición de los principales perfiles de criticidad jurídica de los programas informáticos en términos de participación, transparencia y explicabilidad de la decisión administrativa final. Por otra parte, el trabajo tiene la oportunidad de poner de manifiesto el equilibrio entre el derecho de propiedad intelectual que distingue a los programas informáticos propietarios y el derecho de acceso reconocido en los procedimientos administrativos. Destacando los principales perfiles de criticidad, el capítulo concluye con una reseña de los planteamientos metodológicos, surgidos en la doctrina administrativista, relativos al fenómeno de la digitalización de la administración pública. Se describen con más detalle las dos interpretaciones más difundidas: una se ha ocupado del aspecto de la reorganización que ha supuesto el paso a las tecnologías digitales en la administración pública; Otra se ha dirigido a la compleja estructura del procedimiento administrativo llevado a cabo mediante la utilización de TICs. El segundo enfoque parece preferible por una serie de razones que se desprenden del conjunto del tratamiento. Al aceptar esta solución, nos apoyaremos en un instrumento dogmático probado, es decir, en el establecimiento del procedimiento administrativo y de sus garantías. Esta metodología nos lleva, además, a considerar aplicables al procedimiento algorítmico las garantías participativas del individuo propias de la Ley no 241 de 1990. En este sentido, esta elección nos permitirá investigar más de cerca la compatibilidad del procedimiento administrativo automatizado con el conjunto de normas y principios que rigen la participación del ciudadano en la actividad administrativa procedimental. Capítulo II - Automatización y participación en la perspectiva de los derechos fundamentales En esta dirección, el Cap. II se dedica al análisis de los principios fundamentales que rigen la actividad administrativa, solución que resulta necesaria en ausencia de disposiciones normativas dedicadas específicamente a la automatización del momento autoritativo. En efecto, tal como se afirma en la jurisprudencia, la adopción de procedimientos automatizados no puede dar lugar a que se eludan los principios que rigen la actividad administrativa. Entre estos principios, el trabajo aborda los más destacados en la digitalización de la actividad de la a.p., es decir, los de legalidad, participación, transparencia y buena administración. Este análisis ofrece la ocasión de argumentar la tesis de que las garantías individuales de participación en el procedimiento que se derivan de estos principios. Se trata de una solución no obvia, dado que, a diferencia de otros ordenamientos como el español (cf. art. 105 de la Constitución española), no hay una referencia expresa a la participación administrativa en la Carta fundamental italiana. La adhesión a este enfoque interpretativo se analiza mediante una profunda reconstrucción de la normativa, de la doctrina y, sobre todo, de la jurisprudencia de los Tribunales de Derechos Fundamentales. Sin embargo, las normas superiores no se tratarán en su singularidad, sino en el conjunto de su alcance en relación con la acción administrativa procedimental. Siguiendo esta metodología reconstructiva, se pondrá de manifiesto la centralidad del elemento participativo procedimental, como momento de síntesis de los diferentes principios jurídicos que subyacen a la actividad de las administraciones públicas. En este sentido, anticipando parte del debate, se pueden retomar algunas de las consideraciones realizadas recientemente por la Corte constitucional, que ha afirmado que: «La estructura del procedimiento administrativo hace posible la emergencia de los intereses públicos y privados implicados, su adecuada prospección, así como la publicidad y la transparencia de su evaluación, en aplicación de los principios enunciados en el artículo 4. 1 de la Ley no 241, de 7 de agosto de 1990 (Nuevas normas en materia de procedimiento administrativo y de derecho de acceso a los documentos administrativos): eficacia, imparcialidad, publicidad y transparencia. De este modo, se garantiza, en primer lugar, la imparcialidad de la elección, al igual que el art. 97 COST., pero también la cumplimiento, de la manera más adecuada y eficaz, del interés primario, en aplicación del principio de buena marcha de la administración, contemplado en el mismo artículo. 97 COST. En definitiva, se garantiza así el respeto del principio de legalidad también deducible del art. 97 COST. en sentido no sólo formal, como atribución normativa del poder, sino también sustancial, como ejercicio del poder de manera coherente con la fuente normativa de atribución» . Este momento de reflexión proporciona elementos útiles para poner de relieve la progresiva reducción del binomio autoridad-libertad, que se había colocado en la base de las situaciones subjetivas de derecho público, valorando en cambio la relación de colaboración entre administración y ciudadano que el instrumento procedimental asegura. De este modo, se desprende del marco jurídico una relación jurídica de participación entre las autoridades y el ciudadano, que, como se intentará corroborar en el tratamiento, trasciende la mera actividad por medida y abarca también el ámbito de la c.d. administración de prestaciones. En este marco, el análisis se lleva a cabo poniendo de relieve los mayores riesgos y oportunidades que ofrece la digitalización de la a.p . En este sentido, se intenta ofrecer una visión de conjunto de los preceptos constitucionales que entran en mayor contacto con la digitalización. El trabajo se centra especialmente en las tensiones que la automatización de los procedimientos crea con los preceptos en materia de igualdad (art. 3), derecho al trabajo (art. 1, 4, 35 y ss.) y propiedad privada (art. 42). El marco sistemático en el que se sitúan las garantías participativas se analiza a la luz de las orientaciones de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales y de la Convención de los Derechos Humanos, tal como las interpretan los tribunales respectivos . Las conclusiones a las que se llega en el Capítulo conducen hacia la adhesión a la orientación interpretativa que quiere las garantías de participación en el procedimiento administrativo que se derivan de los principios fundamentales. Se trata de una solución que, lejos de ser meramente retórica, tiene dos consecuencias prácticas inmediatas. Por una parte, en efecto, estas garantías forman parte del parámetro de legalidad del control jurisdiccional sobre los actos administrativos adoptados mediante procedimiento automatizado (ex. art. 1 de la Ley no 241 de 1990). Por otra parte, en el plano de la jerarquía de las fuentes, se reconoce un límite a la legislación presente y futura que quiera intervenir en la digitalización de la acción administrativa, debiendo esta regulación respetar las posiciones subjetivas reconocidas por las normas superiores, pena su invalidad. Capítulo III - El procedimiento administrativo automático: contexto, definición y normas Con el apoyo de esta instalación reconstructiva, el capítulo III se dedica más estrechamente a la compatibilidad del procedimiento administrativo automatizado con las normas de detalle que garantizan transparencia y participación en la actividad administrativa. Sin embargo, antes de entrar en el corazón de la cuestión se esboza el marco normativo de referencia, es decir, se trazan las diferentes etapas reguladoras que han guiado la afirmación de la digitalización en las instituciones públicas italianas. Se trata en este caso de un conjunto de normas promulgadas bajo la presión del legislador eurounitario, que ha intervenido primero con prudencia a través de actos de Derecho indicativo y, más recientemente, mediante una reglamentación directamente vinculante. Entre estas últimas normas destaca la importancia del Reglamento General de Protección de Datos (267/2016 UE, Gdpr). En el plano interno, en cambio, se da amplio espacio a la normativa contenida en el Código de la administración digital (d. lgs. 82 de 2005) y al debate que acompañó a este cuerpo normativo. Sin embargo, este complejo marco jurídico aparece en nuestro análisis debilitado, en la parte en que no capta - más o menos conscientemente - el alcance global del fenómeno en curso. Anticipándose a temas que se profundizarán en el futuro, la visión elegida por el legislador interno y el europeo está desequilibrada hacia una concepción marcadamente reorganizada de la digitalización de los aparatos públicos. Por tanto, el legislador no regula un aspecto evidente, y hoy ineludible, de la utilización de las TICs en el sector público, representado por la automatización digital de los procedimientos. Estas referencias están ausentes del estado de la legislación vigente, por lo que puede decirse pacíficamente que falta una disciplina interna específica dedicada al procedimiento administrativo automatizado. En efecto, digitalizar todo el procedimiento significa hacer digitales todas las fases de la acción administrativa y, por tanto, también la de la decisión. Como se ha puesto de manifiesto en la doctrina, no se trata de experimentar formas diferentes de externalización de la voluntad de la administración, como en el caso del documento administrativo informático, o de encontrar nuevos métodos de comunicación entre la administración y los ciudadanos, como en el caso de la publicación de las decisiones administrativas a través de redes sociales o plataformas digitales, o de razonar sobre las modalidades de intercambio de datos entre las administraciones públicas . Puesto en estos términos, la cuestión se centra en cuáles son las normas y los principios que se destacan, en ausencia de una disciplina interna que haga expresamente referencia al procedimiento automatizado. La respuesta a esta pregunta fundamental varía en función de la ubicación dogmática que se pretende dar al software en la actividad administrativa. En este momento se pueden ver dos planteamientos de fondo que han caracterizado el enfoque de la doctrina y de la jurisprudencia a la hora de afrontar la cuestión. El primer y más difundido enfoque - reforzado por el dato legislativo - ha visto en la digitalización del procedimiento una cuestión meramente reorganizadora. En otro orden de cosas, el uso del software por parte de la a.p. habría funcionado más a fondo y habría reconocido el valor de acto administrativo del algoritmo. A este cambio dialéctico reconocemos valor central en el tema que nos ocupa, es decir, cómo se espera que influya más en el debate sobre la IA y los procedimientos automáticos en el sector público. Por este motivo, el trabajo se centra en una descripción de las dos orientaciones y de los argumentos a favor y en contra. El examen de los puntos de vista opuestos da lugar a una síntesis mediante una orientación alternativa. En efecto, retomando el debate, nos parece que las dos contrapuestas tesis manifiestan una falacia de fondo, entre la perspectiva organizativa y la decisoria, que acaba por no comprender toda la complejidad del fenómeno. En otras palabras, según una esclarecedora definición del Tribunal Constitucional: «no hay organización que no esté orientada a derechos, como tampoco hay derecho que no condicione la organización» . Por lo tanto, intentaremos demostrar que la digitalización implica sin duda alguna una reorganización, pero también influye en el ejercicio del poder de decisión sobre los individuos y sus posiciones jurídicas. Es decir, los algoritmos forman parte, por un lado, de la estructura de la administración y, al mismo tiempo, pierden parte del proceso de toma de decisiones. Reconocer la posibilidad de atribuir al software un valor diferente, en función de la tarea que la administración le asigna dentro del procedimiento, permite extender a él reglas y garantías propias de todas las fases procedimentales efectivamente implicadas (iniciativa, instrucción o toma de decisiones). En otras palabras, la automatización por algoritmo puede afectar tanto a los así llamados actos instrumentales del procedimiento, definidos así para la formación y la adopción de la medida final, tanto a este último acto por el que se da por concluido el procedimiento y se fija el orden de interés decidido por la Administración. En definitiva, parecerá razonable considerar el algoritmo en función del papel que viene a desempeñar en el procedimiento concreto. Sólo a través de esta reconstrucción podremos tener en cuenta el alcance real que tienen las decisiones automatizadas en la administración pública moderna, sin que ello suponga un deterioro para los agentes privados implicados. La utilización de la decisión administrativa automatizada impone de este modo la corrección del proceso informático en todos sus componentes: desde su construcción, a la introducción de los datos, a su validez y a su gestión. Reconocer un valor extendido al procedimiento automatizado, que puede cubrir en el caso individual la totalidad del arco procedimental, de la iniciativa a la medida conclusiva, nos permite recurrir al conjunto de garantías individuales que se han ganado con dificultad gracias a la ley general sobre el procedimiento. La última parte del Capítulo examina, pues, la aplicación y la compatibilidad de las normas sobre la participación procedimental establecidas en la ley general sobre el procedimiento administrativo (comunicación de apertura, RUP, derecho de acceso, etc.) con respecto al procedimiento algorítmico. Una vez más se confía a metódica que pone de relieve las principales oportunidades y los principales perfiles de criticalidad que emergen de la reglamentación vigente. Entre los aspectos críticos, en particular, vuelve a aparecer la opacidad algorítmica, entendida como falta de transparencia que incide en el acceso y la comprensibilidad del procedimiento digitalmente automatizado. Como se destaca en la doctrina, pueden distinguirse: a) una “opacidad lingüística”, debida a la circunstancia de que las instrucciones son comunicadas por el programador a la máquina en un lenguaje informático, y no en el lenguaje natural con el que se expresan también las reglas jurídicas; b) una “opacidad jurídica”, ya que la innovación tecnológica puede ser objeto de derechos de propiedad intelectual o industrial c) una forma de “opacidad ontológica” para los procedimientos basados en algoritmos inteligentes de última generación (i.e. redes neuronales y de aprendizaje profundo), que deriva del mismo mecanismo de funcionamiento del sistema, permaneciendo oscuro e impenetrable incluso para los propios programadores entender cómo la máquina, a partir de los datos proporcionados, ha llegado a un determinado resultado ( “black box”) . Por último, se comparan características similares del procedimiento automatizado con la disciplina en materia de transparencia y, en particular, con la disciplina del d. lgs. n. 33 de 2013 como innovadora por el así llamado Freedom of information act (FOIA) . En conclusión, la regulación detallada, en materia de participación procedimental y transparencia de la acción administrativa, que se enfrenta al desafío de los procedimientos automatizados demuestra su principal limitación, es decir, ser un cuerpo normativo innovador por su época, pero concebido tomando como modelo la administración analógica. Algunas instituciones consiguen adaptarse al modelo de procedimiento algorítmico, mientras que otras eliminan una incompatibilidad sistemática que se refleja en la legitimidad del procedimiento digitalizado. En la actualidad, la jurisprudencia se ha hecho garante de la legalidad de estos procedimientos, garantizando un control ex post de los mismos y definiendo una suerte de legalidad jurisprudencial del procedimiento administrativo automatizado. Sin embargo, se trata de un enfoque criticado a lo largo del trabajo, ya que no garantiza el pleno respeto del principio de legalidad, entendido en sentido formal pero también sustancial. Sin embargo, nos parece que esta reflexión final es deficiente si no tiene debidamente en cuenta la realidad de las garantías individuales en un contexto tecnológico tan avanzado. En particular, se quiere hacer referencia a los obstáculos distintos de los de carácter jurídico que hasta ahora se han analizado. En efecto, se trata de obstáculos de orden económico y social que se interponen entre los ciudadanos y la administración pública digital. En otras palabras, son necesarias una serie de condiciones en el estado ausente, que puedan hacer que los ciudadanos sean realmente capaces y conscientes de interactuar con las instituciones a través de las nuevas herramientas tecnológicas. La ausencia de estos presupuestos es capaz de minar de raíz el derecho de participación, pudiendo así releer este principio a la mera reflexión teórica. Estos obstáculos se agravarán a falta de medidas adecuadas, como lo demuestra el mencionado informe de la Comisión Europea sobre la digitalización de la economía y la sociedad, en el que se establece un índice (DESI) para 2020 Italia ocupa el 25º lugar entre los 28 Estados miembros de la UE. Capítulo IV - Participación efectiva y brecha digital A esta perspectiva más amplia, o si se quiere de efectividad, se dedica el último Capítulo del trabajo (CAP. IV). En los capítulos anteriores se ha intentado demostrar que la digitalización es un fenómeno transversal y omnipresente que afecta a amplios sectores de la vida social, transformando así la realidad jurídica. En este contexto, se analizaron los aspectos de Derecho positivo y, en particular, las garantías jurídicas individuales y los problemas que se plantean en la legislación y en las propuestas de regulación. Sin embargo, como hemos anticipado, hay dificultades que pertenecen a la realidad social y, más concretamente, a la capacidad real del ciudadano y de la administración para establecer una relación digital provechosa. Se trata de aspectos que han empezado a interesar a la organización, pero como se intentará poner de manifiesto, de una manera algo superficial. En este orden de razones el capítulo final desarrolla una reflexión afectiva, es decir, pone de relieve que las promesas positivas del gobierno electrónico corren el riesgo de ser anuladas por la realidad fáctica, la distancia que separa a los individuos de la administración pública, por una parte, y las tecnologías digitales, por otra. En efecto, como ha constatado la ONU en el plano de la administración electrónica, «muchos países siguen afrontando desafíos vinculados a múltiples factores contextuales, como los límites de recursos, la falta de infraestructuras digitales y capacidades o competencias insuficientes» . Por lo tanto, se tratará de aclarar en qué medida estos desafíos afectan directamente a nuestro país, terminando por incidir en la relación entre p.a. y ciudadano. Se trata de reflexiones en parte realizadas por la doctrina más atenta, donde se ha puesto de manifiesto que la digitalización «mediante el tratamiento automatizado de datos e informaciones, alimenta una fractura social entre individuos cada vez más transparentes y poderes cada vez más opacos e incontrolables» . En este contexto, con la llegada del gobierno electrónico, la participación administrativa y democrática corre el riesgo de convertirse en exclusiva de quienes poseen los niveles culturales y los medios apropiados. Por estas razones, se ha considerado oportuno detenerse en el tema de la brecha digital (digital divide), término ya probado para indicar la “fractura” entre las personas y las nuevas tecnologías. Inicialmente, el interés de los estudiosos y de la opinión pública se centró en el acceso a las nuevas tecnologías (brecha de primer nivel), y significativamente a la infraestructura de Internet. Por el contrario, sólo después se ha comprendido que el mero acceso a los dispositivos (ordenadores, teléfonos inteligentes, tabletas) y a la red de conexión son insuficientes, si no se tienen en cuenta los conocimientos y las competencias con las que se relaciona eficazmente con los instrumentos digitales (segundo nivel). Por último, el interés de los estudiosos se está centrando en la posibilidad de que la transición digital amplíe las desigualdades existentes o cree nuevas, actuando como factor de discriminación. El paso de “competencias y uso” de las TIC a la focalización sobre los resultados positivos de su uso se definió como brecha digital de tercer nivel. Más concretamente, este último nivel de divergencia se produce cuando las competencias digitales y el uso de Internet no tienen consecuencias beneficiosas para todas las personas. Así, el concepto de digital divide ha experimentado una transformación significativa, asumiendo una definición extensa que ahora cubre el acceso, el uso y los resultados de las TIC. A estos aspectos deben añadirse ahora los derivados de la difusión de sistemas de toma de decisiones automatizados (basados en algoritmos y datos big data), que han dado lugar a nuevas formas de desigualdad, es decir, desigualdades en razón del conocimiento sobre los datos y el funcionamiento de su tratamiento (brecha algorítmica). En este contexto, se ha puesto en tela de juicio la participación para ampliar el acceso de los agentes a la sociedad digital a través de las nuevas tecnologías y la comprensión de su funcionamiento. Se trata de aspectos que afectan a los derechos del ciudadano, tanto ante la administración procedimental esbozada en los capítulos anteriores, como ante la administración así llamada de prestaciones, más reconstruida en el capítulo final. Siguiendo este enfoque metodológico, el trabajo distingue ocho niveles de acceso y las correspondientes exclusiones, cada uno de los cuales merecería ser tratado a su debido tiempo. En este foro, el trabajo trata de simplificar los términos del debate utilizando las categorías más extendidas. Así pues, al intentar simplificar la complejidad de la cuestión, se sigue el enfoque bipartito más extendido en la doctrina, es decir, el que tiene en cuenta los dos principales factores de los que se alimenta la brecha digital. En este sentido, es posible distinguir: una “brecha objetiva” o estructural que se refiere a los instrumentos, a los dispositivos físicos de los que se componen las nuevas tecnologías, es decir, principalmente ordenadores y conexión a la red; de una “brecha subjetiva” o personal que tenga en cuenta las capacidades y competencias necesarias para lograr una buena conexión con las nuevas aplicaciones tecnológicas. Al limitar la investigación a Italia, los informes más significativos acaban por desmentir una convicción particularmente extendida, es decir, que el mayor déficit a nivel nacional es el relativo al plan objetivo. Se trata una vez más de desacreditar el paradigma reorganizador, que hay que recordar aquí porque genera «una política eminentemente infraestructural, que termina por superponer inclusión social e inclusión digital» . A continuación, se procede a un examen detallado de los análisis estadísticos sobre la brecha digital en Italia. Se trata de informes que no dejan mucho margen para la interpretación, sino que más bien sugieren una reflexión profunda sobre el problema, en la perspectiva de políticas públicas eficaces y de reformas normativas que se pueden plantear de jure condendo. A falta de tales intervenciones, los distintos derechos de participación en el proceso digital automatizado quedarían sin efecto. En este sentido, intentaremos demostrar que el problema de la división digital tiene una importancia peculiar (gius)publicista, importancia tal que es necesario - además de un tratamiento específico - una inclusión masiva en la agenda político-normativa. Se trata de una solución determinada por al menos tres tipos de consideraciones que se reflejan mejor en los apartados del capítulo. En particular, anticipando los temas principales, se trata de reconocer la insuficiencia de las reglas del mercado para garantizar un acceso generalizado a las tecnologías y a su funcionamiento. La cuestión de la brecha digital está estrechamente relacionada con la ciudadanía digital, entendida aquí como un nuevo conjunto de posiciones individuales con respecto al Estado digitalizado. Este es un argumento que se ha resuelto tradicionalmente en doctrina y jurisprudencia haciendo referencia a la categoría de los derechos sociales y en particular al principio de igualdad sustancial, como deber de la República de eliminar los obstáculos de orden económico y social (Art. 3, párrafo 2, COST.). El trabajo trata de superar los problemas de una reconstrucción de este tipo, tratando de dar una lectura innovadora del arte. La enmienda 15 de la Constitución en materia de libertad de comunicación. Por lo que se refiere más de cerca a la relación procedimental entre administración y administrado, el problema de la brecha digital asume todo su valor en razón de la opción político-normativa de transformar totalmente la actividad administrativa en formato digital. En este contexto, hay que mencionar el enfoque que el legislador ha dado al ordenamiento jurídico en los últimos años, es decir, la adhesión a las opciones “principalmente digital” y “digital por definición” en las relaciones entre administrados y administrados. Se trata de opciones de política normativa destinadas a la afirmación de un principio de exclusividad digital, que no pueden dejar atrás las dificultades de orden fáctico en cuanto al acceso de todas las personas a los instrumentos tecnológicos y a su funcionamiento. A falta de una deseada intervención normativa orientada al usuario, «la administración electrónica seguiría siendo un grupo de normas destinadas a permanecer letra muerta (como ha sido en los últimos lustros) o, peor aún, instrumento para comprimir algunos derechos individuales y colectivos, en nombre de exigencias dictadas por la mera eficacia de la máquina burocrática-administrativa» . En este orden de cosas, estas determinaciones políticas de fondo se analizan en el curso del presente trabajo precisamente porque son adecuadas para modificar irreversiblemente la relación entre poderes públicos e individuos. El examen de la normativa de referencia pone de manifiesto una expansión progresiva del principio de primacía digital, que ha afectado en primer lugar al sector de la contratación pública, después al de los servicios y, en último lugar, a la ley general sobre el procedimiento (cfr. las modificaciones introducidas del D.l. n. 76 del 2020 “Medidas urgentes para la simplificación e innovación digital”, convertido en ley n. 120 del 2020). Este examen ofrece la ocasión de probar la bondad de la solución interpretativa que identifica la existencia de un “estatuto jurídico unitario”, es decir, un conjunto de normas y principios que afectan tanto al sector de la administración de servicios como al de la actividad de medidas . Más en detalle, argumentaremos la tesis que quiere acercar, en la medida de lo posible, las dos formas de actividad bajo un único régimen jurídico. Se trata de una reflexión que nos resulta útil en la parte final del trabajo, en la que se intentarán ofrecer, mediante la interpretación del texto normativo, de los medios prácticos de protección judicial al ciudadano que, en su relación digital con la a.p. se vea perjudicado por carecer de los instrumentos informáticos y/o de las capacidades cognitivas adecuadas.