Mecanismos de evaluación, seguimiento y gestión de instrumentos de ordenación del territorioAnálisis internacional comparado

Resumen

Esta tesis se acerca a la política pública de ordenación del territorio desde la reflexión académica con el fin de obtener respuestas que ayuden en la implementación de esta compleja práctica y especialmente en los mecanismos de evaluación, seguimiento y gestión de los instrumentos o planes de ordenación del territorio. En el contexto actual el uso inteligente de los recursos se presenta como una exigencia fundamental. El cambio de paradigma en la planificación territorial con la difusión global del concepto de desarrollo territorial sostenible tuvo como consecuencia, que aún resulta más evidente y necesaria la política pública de ordenación del territorio, que se trata en este trabajo como política integral de planificación física a escala regional y subregional con el objetivo último de alcanzar un desarrollo territorial equilibrado y sostenible. La implementación de la política de ordenación del territorio, se ejerce a través de los instrumentos o planes de ordenación del territorio que ejercen como documentos regulados para ello. Estos instrumentos o planes presentan una estructura basada en la coherencia entre objetivos previstos, la programación temporal de las acciones para llevarlos a cabo y los resultados susceptibles de ser alcanzados. Además, la legislación pertinente debe garantizar la seguridad jurídica de estos documentos, así como los métodos aplicados a la evaluación y seguimiento del proceso. Esto supone la verificación objetiva de los resultados y la comprobación del nivel de satisfacción alcanzado, así como el planteamiento de correcciones para resolver los desajustes detectados. Por tanto, se trata de un proceso con perspectiva de continuidad en el tiempo con el fin de lograr la mejor adaptación de los objetivos a las modificaciones realizadas en el entorno (Manero Miguel en López Trigal, 2015). Las diferentes leyes autonómicas españolas definieron un sistema de planeamiento o planificación de la ordenación del territorio con unos instrumentos de intervención muy semejantes (pero con un desarrollo muy desigual), que descansa sobre dos pilares esenciales: instrumentos de ordenación del territorio de ámbito regional y de ámbito subregional (Aldrey y Rodríguez González, 2010). Por otra parte, la ordenación del territorio se caracteriza por su fuerte complejidad, no solo por la diversidad existente en su procedimiento sino también por los actores territoriales o stakeholders que intervienen en este proceso, así como por la cada vez más creciente consideración de la participación ciudadana en la planificación territorial. El carácter integral por definición de la ordenación del territorio, donde existen solapes con otras políticas sectoriales con incidencia territorial, y la falta de tradición y experiencia en materia de gobernanza son factores clave que se suman a dicha complejidad para conseguir una implementación correcta en los instrumentos de ordenación del territorio y poder alcanzar los objetivos propuestos. Generalmente, no existe un paradigma expreso que sirva como modelo genérico de ordenación o planificación territorial puesto que las orientaciones de esta política son cambiantes como igualmente se han visto modificadas las necesidades del vínculo histórico de la sociedad y el territorio. Por tanto, se puede considerar como necesaria una nueva reconceptualización de la planificación que supere el modelo racional comprehensivo como la estrategia propuesta desde la ciencia posnormal (Funtowicz y Ravetz, 1993; Gallopin, Funtowicz, O’Connor, y Ravetz, 2001; Sardar, 2010). Esta nueva concepción teórica asume la problemática de lo impredecible, abordando de manera explícita el concepto de incertidumbre, a la vez que reconoce la posibilidad de ayudar a crear las condiciones y herramientas intelectuales para lidiar con ello. Se trata por tanto de admitir la inexistencia de un control absoluto, donde la incertidumbre debe ser gestionada y no olvidada, así como se debe dar la bienvenida a la diversidad y legitimidad de múltiples puntos de vista en la ciencia (Funtowicz y Ravetz, 1991 y 1993). Por tanto, entre otras premisas, se asume de partida la idónea presencia de la interdisciplinariedad entre ciencias físicas y sociales. Esta teoría científica posnormal aborda las problemáticas relacionadas con la complejidad y la incertidumbre y el salto o vacío existente entre la ciencia clásica y el proceso de toma de las decisiones. En el caso de la política pública de ordenación del territorio y los correspondientes instrumentos de ordenación del territorio (planes regionales y planes subregionales), la evaluación se presenta como una necesidad para cuidar del interés general y fomentar la inteligencia territorial. Los problemas detectados en esta práctica son tan relevantes en muchos países que, por tanto, los mecanismos de evaluación, seguimiento y gestión de los instrumentos de ordenación del territorio son imprescindibles para valorar su implementación, eficacia, capacidad de adaptación (o resiliencia) a los complejos cambios territoriales y el alcance real de los objetivos propuestos. Esto ocurre igualmente, reconociendo la gran diversidad en la práctica de la ordenación territorial, en países de todo el continente americano, como ponen de manifiesto los estudios nacionales e internacionales revisados en esta tesis. Como resultado, esta tesis presenta el análisis comparado de tres casos de estudio para abordar los distintos mecanismos de evaluación, seguimiento y gestión empleados en los instrumentos de ordenación del territorio. Estos casos están enmarcados en el contexto europeo y americano. Los dos primeros casos respnden a el análisis de la experiencia llevada a cabo en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Un segundo caso aborda el caso hasta ahora fallido de la ordenación del territorio en la Comunidad Valenciana. Por último, se aborda la situación existente en el Condado de Pima, Arizona, y los instrumentos de ordenación del territorio como caso de estudio americano. Los resultados del análisis comparado de casos de este trabajo, obtenidos a través de la elaboración propia de un índice sintético de calidad y su valoración crítica, están relacionados directamente con la capacidad real de los territorios para la evaluación, seguimiento y gestión efectiva de los instrumentos de ordenación del territorio. Por tanto, resultan fundamentales las valoraciones y buenas prácticas extraídas de este trabajo comparado. Estas, junto a las conclusiones finales del trabajo que abogan por una mayor implicación social en la planificación territorial, sirven para apoyar la consecución de los objetivos del desarrollo territorial equilibrado y sostenible inicialmente designados para la política de ordenación del territorio estratégica; y, en definitiva, suponen la búsqueda de una mejora en la calidad de vida de los habitantes del territorio.