Los contratos patrimoniales de las administraciones públicas. Especial referencia al ámbito local

Resumen

Este trabajo ha tenido por objeto el estudio de los contratos patrimoniales de las Administraciones Públicas españolas, analizando su régimen jurídico en todos los niveles territoriales del Estado, tanto en la legislación administrativa general como en la sectorial. Partiendo del carácter residual de los bienes patrimoniales en la regulación de los bienes públicos en el ámbito de las propiedades especiales, la Ley de Patrimonio del Estado de 1964 fue la primera norma que llevó a cabo una regulación detallada de distintos contratos que recaen sobre los bienes patrimoniales públicos. En paralelo, la legislación de contratos de las Administraciones Públicas ha excluido tradicionalmente de su ámbito regulatorio dichas figuras contractuales, si bien han incluido a las mismas en el ámbito de aplicación supletoria de aquella. Tras la instauración del estado autonómico y el consiguiente reparto constitucional de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, surge una interesante regulación autonómica del régimen de los bienes públicos que incluye a dichas figuras contractuales. Ello se produce, además, sin que existiera una ley estatal básica que previamente hubiera regulado los aspectos nucleares de los contratos patrimoniales –norma que no se dictó hasta el año 2003. En el ámbito local, la legislación estatal básica de Régimen Local llevó a cabo una escueta regulación de los bienes públicos que no incluyó previsión alguna en materia de contratos patrimoniales, desarrollándose a través del TRRL y, especialmente, el RBEL, que abordó algunas cuestiones del régimen jurídico de contratos como la enajenación o el arrendamiento. Asimismo, varias Comunidades Autónomas han regulado el régimen jurídico de los contratos patrimoniales de las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, introduciendo, por un lado tensiones con la legislación básica de Régimen Local, y, por otro lado, poniendo en evidencia los vacíos regulatorios de dicha legislación estatal. Asimismo, normas sectoriales –especialmente en materia de montes y de urbanismo- han regulado distintas figuras contractuales sobre bienes patrimoniales. Con la entrada en vigor en 2007 de la LCSP, y la exclusión de los contratos patrimoniales de su ámbito de aplicación, se produce un cambio significativo en el tratamiento que la legislación de contratación administrativa realiza en relación con los contratos patrimoniales. Pasan de ser contratos privados incluidos en el ámbito de aplicación de las leyes de contratación administrativa, a configurarse como contratos excluidos de su ámbito de aplicación. Dicha exclusión no resulta coherente con la regulación del sistema de fuentes aplicable a los contratos patrimoniales, ni en la LPAP, ni, especialmente, en la legislación autonómica y legislación sobre Régimen Local, sin que con posterioridad se haya adaptado la misma a dicho cambio normativo. Es precisamente el ámbito local el más afectado por estos cambios regulatorios, con una normativa estatal no básica y desfasada –el RBEL es del año 1986- y unas normas autonómicas en materia de Régimen Local todavía en proceso de consolidación, toda vez que menos de la mitad de Comunidades Autónomas regulan los contratos patrimoniales de los Entes Locales en su normativa. Dichos vacíos regulatorios, unido a la problemática fijación de las fuentes supletorias aplicables, determina una importante inseguridad jurídica en el ámbito local para los actores que aplican esta materia jurídica. Se aborda, así, en esta tesis un estudio pormenorizado tanto de cuestiones generales y comunes a todos los contratos patrimoniales, como de cada una de las principales figuras contractuales relativas a los bienes y derechos patrimoniales: la adquisición onerosa, la enajenación, la permuta, el arrendamiento de bienes propios, la cesión gratuita y el arrendamiento de bienes de terceros. A tal efecto, se compara la regulación en la legislación estatal –LPAP y su Reglamento de desarrollo-, en la legislación autonómica de patrimonio, en la legislación sectorial y, finalmente, en la legislación de Régimen Local, a fin de determinar las similitudes y diferencias regulatorias, las contradicciones existentes entre las normas y, sobre todo, las oportunidades de mejora regulatoria a nivel local.