Modelo de gestión para la administración hídrica de un área irrigada en proceso de transformación territorial. Sistema integral cuenca del río Mendoza (Argentina)

Resumen

El tema desarrollado está vinculado estrechamente con el agua, el territorio y la producción, el cual se materializa con la elaboración de un modelo de gestión renovado para la administración del recurso hídrico, considerado éste como un bien público y estratégico en un área representativa del oasis de la cuenca del Río Mendoza. Su diseño se realizó mediante la discusión, aplicación y ajuste de marcos conceptuales y teóricos acordes al estilo de desarrollo propio de la Región Centro Oeste de Argentina. Abarca el contexto del sistema administrativo del agua en las cuencas de las tierras secas argentinas y se retroalimenta de experiencias nacionales e internacionales adaptables a la problemática local-provincial. Actualmente se necesita de una estrategia autosostenida de fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, para lograr la adopción de nuevas infraestructuras y tecnologías factibles de aplicar para que el proceso de modernización sea completo. Para esto se requiere de una estructura organizacional que considere la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH), que promueva la participación de los diversos usos y que desde su implementación se autogeneren mecanismos de financiación interna y externa. Ello mediante la ejecución de programas de fortalecimiento institucional y desarrollo técnico-administrativo, basados en la capacitación, extensión e información. Las transformaciones productivas que inducen las iniciativas del modelo propuesto propenden a una adecuada valorización del agua, junto con una visión de maximización del bienestar socio-económico, sin comprometer la sustentabilidad del sistema ambiental y basado en la gestión equilibrada de los ecosistemas. Bajo esta perspectiva de gobernanza territorial, las estrategias de manejo y de servicios integrales en la gestión, sometidas a un mayor control social y público aseguraran un desarrollo territorial estratégico y productivo. Para ello ha sido necesario el análisis crítico de la actual estructura institucional de carácter local-provincial-nacional y de los instrumentos administrativos-jurídicos que han sustentado su funcionamiento hasta ahora. La propuesta de modelo de gestión ha sido pensada y elaborada bajo un esquema prospectivo de cambio, habiendo contado para su realización con experiencias aplicables y consultas a expertos de la Cuenca del Río Mendoza. Se consideró el enfoque estratégico de planificación estratégica, reflexionando y concibiendo el desarrollo de una serie de escenarios capaces de representar las relaciones direccionales y causales de determinados tipos de problemas, que se suponen sean resueltos por el presente modelo de gestión y sus actores en forma proactiva. La gestión hídrica incluye determinados componentes, basados en recursos humanos y materiales, con incidencia en la organización administrativa. Requiere de la integración de los diferentes niveles administrativos e institucionales, dimensiones socio-ambientales y económicas con diversas demandas, que posibiliten garantizar legítimamente el aprovechamiento del agua de la comunidad involucrada. Dentro de este entorno de manejo, se destacan los recursos hídricos, cantidad - calidad y variabilidad - degradación como componentes de la oferta hídrica y las aplicaciones tecnológicas, la operación del sistema y la capacidad financiera que forman parte de los requerimientos de uso que definen la gestión de la demanda. Los tipos de relaciones que se generen a partir de los factores claves del aprovechamiento del agua, producirán mayor o menor cantidad y calidad de conflictos y potencialidades en la administración hídrica, que se traducirán operacionalmente en una gestión con diferentes formas y alcances en el servicio. El análisis de la gestión hídrica se realizó a partir de una desagregación inducida o artificial de la realidad, que se manifiesta en elementos tangibles y no tangibles, pero que requieren de una visión estratégica de conjunto para contextualizar y delimitar los alcances de la visión y misión que cada comunidad organizada ha logrado. Para esto ha sido necesario valorar las relaciones de fuerza entre los actores y estudiar sus divergencias y convergencias con respecto a un cierto número de posturas y de objetivos asociados. En cuanto a la evaluación de las configuraciones futuras del aprovechamiento hídrico en la cuenca del Río Mendoza se ha desarrollado taller de prospectiva FWS (Future Work Shop) con el objeto de contar con la opinión de actores sociales, siendo una combinación de innovación en la discusión y métodos grupales para análisis de los problemas. En el contexto administrativo se producen impactos sobre el manejo hídrico, con consecuencias que se manifiestan a través de externalidades ambientales negativas y positivas, siendo necesario identificar y cuantificar sus causas y efectos para evaluar su incidencia sobre el sistema organizativo. A partir de la esquematización conceptual, se pueden identificar las dinámicas que ejercen los conflictos en el uso del agua y las potencialidades que estas organizaciones de usuarios cuentan a partir de su importancia en el manejo del recurso hídrico intersectorial. Surge como potencialidad de las organizaciones de usuarios la gestión de la demanda para satisfacer los requerimientos de uso y mitigar los conflictos que se generan de una disponibilidad hídrica limitada y variable por las condiciones hidrológicas y degradación de las tierras secas de la región. En este contexto, se destaca así la operación del sistema mediante una mayor capacidad financiera que posibilite su autarquía y permita fortalecer la formación de los agentes que administran los recursos hídricos y materializar las aplicaciones tecnológicas adecuadas. Se adhiere de esta manera a los enfoques que insisten en mejorar la gestión del agua a través de una visión y manejo integral de la demanda con bases técnicas y organizativas. Como problemática central definida en la presente tesis se ha determinado la existencia de un Modelo de gestión para la administración hídrica desfasado para el desarrollo estratégico y territorial en la cuenca del Río Mendoza. Su análisis se abordó entonces desde una perspectiva integrada y no desde una perspectiva sectorial, considerando de esta manera al agua como parte integrante del sistema ambiental y no viceversa. Esta visión parcial, predominante en la mayoría de los estudios hídricos, ha sostenido modelos de manejo basados principalmente en la ejecución de infraestructura y administración sectorizada del recurso hídrico y sus usos. De acuerdo al análisis efectuado se advirtió una significativa vinculación transversal de las problemáticas institucionales con aquellas referidas a la planificación y gestión, que tienen incidencia en la existencia de una administración hídrica sesgada e ineficaz y que genera efectos no deseados en la operación. Dentro de las causas que dan lugar a la problemática central, se han detectado variables dependientes provenientes de una gestión desarticulada entre gobierno y administración. Se destaca así una estructura institucional concentrada y burocrática, que no cumple con funciones específicas y diferenciadas en el marco de las políticas de desarrollo estratégico. Considerando así el carácter burocrático de la estructura de administración, se detecta que no existen suficientes modos de financiación directos a los que puedan acceder los usuarios, lo que genera formas internas de dependencia y manejo de sus propios fondos. Estas causas afectan además el conjunto de funciones y actividades concretas y rutinarias, que deberían realizarse en un marco de planificación territorial e integral y capacidades técnicas propias de las organizaciones de usuarios verdaderas estructuras de administración. La persistencia del modelo actual de gestión hídrica genera desequilibrios e inequidades en un territorio en plena transformación, como es la Cuenca del Río Mendoza y sus efectos espacio-temporales, son de alta intensidad y magnitud sobre el uso de los recursos hídricos y manejo sustentable, limitando por ende su desarrollo. Las consecuencias que se producen a partir de su propia lógica, que resulta extemporánea, afectan a las dimensiones territoriales, sociales, y productivas, al no asegurar inmediatez, celeridad, economía y oportunidad en la gestión hídrica. También se destacan graves efectos sobre las estructuras centralizadas, descentralizadas y organizaciones hídricas, y sus relaciones intrainstitucionales e interinstitucionales, que presentan graves falencias para una administración eficiente y con servicios acordes a los usuarios. El modelo surgido en el siglo XIX, ha consolidado con el tiempo formas institucionales cerradas, dependientes y verticalistas que son adaptables y funcionales a los intereses corporativos externos e internos. De esta manera el poder central no queda neutralizado o controlado debidamente sino se profundiza la descentralización administrativa por cuencas y zonas. Bajo la figura de un contrato social sesgado para la administración hídrica mendocina, que implementó la élite tradicional y conservadora de 1884 para una sociedad en plena expansión agrícola de ese entonces hoy el actual modelo de gestión se ha desvirtuado. Esto se debe a que el mismo, además de no resolver las actuales demandas de la comunidad, ha producido graves inconvenientes en el sistema territorial-hídrico con consecuencias negativas y hasta irreversibles. Se destacan como casos emblemáticos generados por la inercia del modelo y con graves consecuencias en la cuenca: a. falta de implementación de balances hídricos y la aprobación legislativa de los actos administrativos para reasignación de derechos y recategorizaciones después de un siglo, b. el no sostener la inherencia de concesiones de agua de zonas productivas por cambios de uso en el objeto concesible como el paso de uso agrícola a recreativo, c. inadecuada gestión y control del agua subterránea desde hace más de 40 años por sobreexplotación, uso desmedido y especulativo del recurso hídrico, sobre todo en zonas con niveles de extracción, hoy inutilizables por productividad y calidad del acuífero, d. el no consolidar en forma descentralizada a las organizaciones hídricas en unidades productivas y de servicios bajo actividades afines al desarrollo local socio económico, de integración productiva y comercialización bajo las supervisiones y controles respectivos. Entre 1985 y 1996, las administraciones del Departamento General de Irrigación (DGI) aplicaron políticas de fortalecimiento organizacional y descentralización administrativa, que si bien generaron importantes avances, no han sido suficientes para revertir la situación planteada. Esto al no contar con la profundización en los cambios previstos y no dar continuidad institucional a este proceso de fortalecimiento institucional. Así la promulgación de la Ley Provincial 6405 en 1996, fue un instrumento de partida que posibilitó el empoderamiento de las organizaciones de usuarios y la promoción de la descentralización administrativa en la gestión hídrica. Sin embargo su reglamentación por Resolución 744/98 afectó la génesis y espíritu de la ley al limitar actividades de desarrollo económico regional, lo que motivó la presentación de una Acción Procesal Administrativa (APA) por parte de las organizaciones de usuarios del Río Mendoza. La gestión hídrica devenida de una institucionalidad limitada al contexto rural de fines del siglo XIX, con una población veinte veces menor a la actual, no ha logrado optimizar la administración, ni adaptarse a los sistemas integrales o interadministrativos que las actuales tendencias y dinámicas prevén. De esta manera existen graves conflictos sin resolver en el área irrigada y no irrigada, que reproducen mayor segregación, fragmentación y concentración territorial, con degradación ambiental y efectos negativos sobre el capital territorial. Las causas que genera la problemática central sobre la Cuenca del Río Mendoza, se deben a la perdurabilidad de un modelo de gestión hídrica basado en una planificación y aprovechamiento hídrico territorial de carácter sectorial, con una escasa capacidad técnica-administrativa, e instrumentos limitados y que conviven con marcos normativos extemporáneos para la GIRH. De esta manera se mantiene una estructura institucional de administración funcional a los gobiernos provinciales y nacionales de turno, con sistemas financieros dependientes y productivos inestables e infraestructura obsoleta y deteriorada con alta dependencia funcional que impiden la autogestión. Los efectos del modelo deterioran al ambiente y producen graves inconvenientes en la cuenca de estudio, que se manifiestan en: transformaciones territoriales sin planificación y regulación, despersonalización y mal servicio al usuario cautivo, desequilibrios e inequidades en la distribución hídrica, degradación del suelo, agua y planta, centralización, burocracia e intervencionismo de las organizaciones, afectación de la competitividad territorial, económica y productiva. Estos efectos limitan a las comunidades de usuarios a renovar y consolidar sus estructuras administrativas, y el poder asumir los compromisos que imponen las funciones y manejar plenamente sus rentas para un mejor servicio. La propuesta concreta ha sido el desarrollo de un modelo de gestión renovado y su implementación a través de una estructura organizacional para la administración hídrica con iniciativas estratégicas compatibles con las demandas socioeconómicas, ambientales y territoriales de la Cuenca del Rio Mendoza.