El Banco Central Europeo, en el proceso de construcción de la UEpropuestas de reforma

Resumen

El objeto de esta tesis es analizar la evolución, desde la creación hasta hoy, de una de las instituciones europeas que tienen en el diseño de la Unión Europea una categoría sobresaliente, sobre todo desde un punto de vista económico. La trascendencia del Banco Central Europeo cobra una extraordinaria importancia a la luz de la crisis económica que comenzó en el 2007, hasta constituirse en eje básico, incluso discutido, de las futuras reformas en la Unión Europea. Para entender todo este proceso e incluso las discusiones de los límites de su función, es imprescindible remitirse a los orígenes de la Unión Económica y Monetaria, a sus objetivos, sus fases, sus resultados, sus dificultades y sus instrumentos jurídicos puestos en marcha para conseguir su fin. Muchas de esas dificultades se solucionan desde el acuerdo interestatal, respetando las diferencias de cada país, lo que se ha acuñado como “distintas velocidades” o “a la carta”, que sin duda tienen un ejemplo palmario en lo relativo a la Unión Monetaria y especialmente en la incorporación al “euro” como moneda, siendo los casos de Reino Unido y Dinamarca especialmente significativos, como también Suecia, teniendo en cuenta que el Reino Unido después de su referéndum sobre el Brexit, está en un proceso de salida de la UE que, al cierre de estas páginas, todavía está por desarrollarse y culminarse. A partir del Tratado de Maastricht, donde se introduce en el marco de las competencias la creación de la Unión Económica y Monetaria, se ha traspasado la puerta hacia la integración política pero lentamente, aunque esa no fuera la idea inicial de sus “padres políticos”, para lo cual ha sido necesario ir cediendo ámbitos de acción que pertenecen a la soberanía de un país. La puesta en circulación del euro, en la tercera fase del proceso de la unión monetaria, constituyó uno de los hitos más relevantes de la construcción europea, superando incluso las previsiones de los escépticos y de parte del mundo económico y político que dudaban de la posibilidad de una unión monetaria entre países de un mismo continente pero tan distintos, por no decir dispares, pronosticando su fracaso. En el marco de los principios que rigen las relaciones entre las instituciones de la UE y las instituciones con la Unión Monetaria, cobra especial trascendencia la independencia del BCE consagrada en los Tratados, como una de las bases de su actividad, y del que ha formado parte desde su origen. Independencia significa que los órganos rectores del BCE no podrán solicitar ni recibir “instrucciones” ni de los gobiernos de los Estados miembros ni de las instituciones comunitarias, es decir, que en la toma de las decisiones deben guiarse por el cumplimiento de los fines establecidos en los Estatutos, especialmente el de la estabilidad de precios, es más, dicha independencia se ha argumentado como su garante esencial. Desde el mismo origen del BCE, está el debate entre su independencia y el déficit democrático. Este debate se ha inclinado siempre a favor de la independencia, que no significa ausencia de rendición de cuentas, ni opacidad ni incomunicación. Esta independencia se extiende no solo al BCE sino también al resto de Bancos Centrales Nacionales, contando igualmente con mecanismos de control fijados en los Tratados, no solo por la propia dinámica del nombramiento de los miembros del Comité Ejecutivo o del Presidente del BCE que recae en el Consejo Europeo previa consulta al Parlamento Europeo, sino porque además el Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE, y el BCE en las del Consejo Europeo si se tratan temas de su competencia, y lo que es más importante se ha introducido el control Parlamentario concretado en el informe anual que debe presentar el Presidente del BCE y la obligación de comparecer de los miembros del Comité Ejecutivo a petición propia o por petición del Parlamento para explicar sus decisiones. Junto a la independencia, la transparencia resulta de vital importancia en el funcionamiento del BCE. Sin embargo, este pronunciamiento claro sobre la misma en los Tratados que se traduce en el informe anual al Parlamento, la comunicación periódica de la evaluación de los bancos centrales sobre la situación económica, así como que sea publicada su estrategia de política monetaria entre otras acciones, no deja de tener como evidente déficit, la ausencia de publicación de las minutas o actas, o un resumen de ellas, de las reuniones del Consejo de Gobierno. Después del debate de los principios, se analiza en la tesis la parte más institucional o jurídica del trabajo, el estudio de los Estatutos y su regulación en los Tratados. Los órganos del BCE, su composición, funciones y la mecánica de su toma de decisiones son una parte relevante de este apartado. Analizamos su reglamento interno y su código de conducta. El Comité Ejecutivo como responsable de la gestión ordinaria del BCE, y en concreto, de poner en la práctica la política monetaria de conformidad con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo General, de ahí su carácter extraordinariamente técnico y alta cualificación profesional de sus miembros. Y por último el Consejo General donde están todos los gobernadores de los Bancos Centrales nacionales de los Estados miembros, y aunque no figura entre los órganos rectores en los Tratados, si figura en los estatutos del BCE como tercer órgano rector, destinado a establecer un foro de cooperación que permita mantener vinculados a la política monetaria de la Unión a los Estados miembros acogidos a una excepción. En relación con los aspectos institucionales del BCE, el Tratado de Lisboa lo incluyó por primera vez entre las instituciones de la UE, lo que supone un salto importante en el proceso de institucionalización de los instrumentos para la consecución de la Unión Monetaria. Debate aparte es el de las funciones y objetivos del BCE. Sin duda el más importante es el mantener la estabilidad de los precios en la zona euro, pero el alcance de este fin, la supeditación de toda la política monetaria a la consecución de este fin, el considerar un fin en sí mismo todas las acciones encaminadas a su consecución, ha abierto un importante discusión doctrinal y económica en este momento, y se integra perfectamente, en el alcance y concreción de las medidas que tiene o puede adoptar el BCE a tenor de sus funciones concretadas en sus estatutos. Los poderes y facultades para el cumplimiento de sus fines, la capacidad sancionadora del BCE y su control jurisdiccional son analizados a continuación en este trabajo. Por último, la actuación del BCE no está excluida del control jurisdiccional del Tribunal de Justicia de la UE tal y como veremos en algunas sentencias comentadas en esta tesis. En la fase final del trabajo se aborda, con brevedad el origen, la estructura y el funcionamiento de la Reserva Federal de los Estados Unidos, a los solos efectos de contraponer el modelo de tal institución con lo analizado en relación al Banco Central Europeo. Analizamos su estructura, sus objetivos, sus antecedentes históricos, sus órganos y su funcionamiento, así como su peculiaridad basada en su carácter público-privado y su equilibrio entre pluralismo territorial y centralismo. Finalmente se formularán propuestas de reforma del BCE, desde el análisis de sus actuales funciones, objetivos, estructuras y medios; con el análisis también de sus orígenes históricos; desde la comprobación de las propias dificultades del proceso de construcción de una verdadera Unión Monetaria en una Unión Europea formada por la diversidad de tantos y variados países; también desde las consecuencias de la crisis; los necesarios avances que se deben dar en términos de transparencia y de déficit democrático; también la necesaria transformación de los actuales bancos centrales nacionales que tendrán un función residual desde el momento en que la supervisión de la entidades financieras es tarea del BCE desde noviembre de 2014; o el debate que se debe inclinar en torno a la inclusión o no entre los objetivos del BCE del crecimiento económico y el empleo, sin renunciar al indudable y genuina función de estabilidad de precios; y por último con las propuestas que tengan que ver con los avances o no hacía una Unión Fiscal, desde la constatación de las dificultades de cumplimiento del resto de los avances o propuestas de reformas si previamente no existe una política presupuestaria común, ya que los propios compromisos de estabilidad presupuestaria se han visto insuficientes, cuando no incumplidos sin consecuencias negativas aparentes.